2021年政府工作報告提出深化國有企業(yè)混合所有制改革，這對推進國有企業(yè)改革具有方向性的意義，也抓住了其中的問題所在。

“混”不是目的，“改”才是

深化國有企業(yè)混合所有制改革，首先要對國有企業(yè)混合所有制改革有清晰的認識，它應(yīng)該包括三個遞進層次的內(nèi)容。

第一，國有企業(yè)。國有企業(yè)由國家出資，同時受到國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)政策的規(guī)制。前者為后者提供前提，后者則更為重要，因為它決定著國有企業(yè)的行為。國有企業(yè)不僅是國家出資，它更是一種制度安排，是在一種特有制度下運行的企業(yè)。

第二，國有企業(yè)混合所有制。在一個企業(yè)中，既有國家出資即國有資本，也有非國有資本，形成多元產(chǎn)權(quán)混合，這就是國有企業(yè)混合所有制。若企業(yè)運行仍受國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)政策的規(guī)制，混合所有制國有企業(yè)的行為同原來的國有企業(yè)就不會有所不同。

第三，國有企業(yè)混合所有制改革。國有企業(yè)在實行混合所有制后，它的制度安排要發(fā)生變化，即進行企業(yè)體制機制的變革，這就是國有企業(yè)混合所有制改革。國有企業(yè)實行混合所有制，其目的要明確，是為了融資、增加資本投入，還是要進行制度安排上的變革，或者是兩者兼而有之。應(yīng)該明確，混合所有制不是為“混”，而是要進行“改”，“改”才是目的。“改”即改革，國有企業(yè)需通過混合所有制進行體制機制的轉(zhuǎn)換。

深化國有企業(yè)混合所有制改革的提出，說明國有企業(yè)混合所有制已經(jīng)有了成效，但改革還不到位，還有繼續(xù)推進的空間。

目前，僅在中央企業(yè)，通過分層分類進行混合所有制改革的混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比超過70%。中央企業(yè)在形式上是法人企業(yè)聯(lián)合體，由眾多法人企業(yè)組合而成，實際上已是集團化大企業(yè)，其二級及以下各層級法人企業(yè)則是集團的戰(zhàn)略執(zhí)行單元或業(yè)務(wù)運營單位。中央企業(yè)集團旗下各法人企業(yè)顯然不能都實行混合所有制，因此，單從“混”的角度看，70%的比例并不低，已經(jīng)到了相當(dāng)大的程度。

這時強調(diào)深化國有企業(yè)混合所有制改革，更多的是要對已經(jīng)實行混合所有制的企業(yè)，其改革還沒有到位的地方進行改革，要把“改”作為重點。

首先要明確改革對象。中國的國有企業(yè)改革是將執(zhí)行指令性計劃的國營企業(yè)，改革為直接面向市場自主經(jīng)營的市場競爭主體。而指令性計劃體制下的國營企業(yè)，此前因其制度安排，是無法進入市場的。因此，必須要對其進行制度上的改革，建立適應(yīng)市場競爭發(fā)展的企業(yè)制度。

歷經(jīng)40多年改革，指令性計劃早已被廢除，國營企業(yè)已經(jīng)被國有企業(yè)替代，國有企業(yè)已經(jīng)完全走向市場，成為市場競爭主體，而且已經(jīng)建立起適應(yīng)市場競爭的制度安排。法人企業(yè)聯(lián)合體形式的國有企業(yè)集團，已經(jīng)成為國有企業(yè)的重要組織形式，而且已經(jīng)是集團化大企業(yè)。

現(xiàn)在的國有企業(yè)改革，其改革對象就不應(yīng)該再是單體的法人企業(yè)，而應(yīng)該是國有企業(yè)集團，問題是要對國有企業(yè)集團如何進行改革。改革目標是尋求一種制度安排，讓國有企業(yè)集團成為像美國的通用汽車公司、波音公司、杜邦公司這樣的世界知名企業(yè)。這也是深化國有企業(yè)混合所有制改革的目的所在。

中央企業(yè)集團層面混改應(yīng)謹慎

在集團作為改革對象的情況下，二級及以下層級法人企業(yè)，仍然可以繼續(xù)進行混合所有制改革。但在此范圍進行改革時，其混合所有制企業(yè)數(shù)量增加已經(jīng)有限，為實現(xiàn)體制機制轉(zhuǎn)換實行的中長期激勵、職業(yè)經(jīng)理人制度、三項制度改革中，有的推行起來比較難，甚至難以推行；有的即使實行了，可能達不到期望的效果，還面臨其他問題。

所以，集團公司的改革層面應(yīng)被給予重視。相比二級及以下層級法人企業(yè)改革，集團公司改革是滯后的，但對集團整體改革又是決定性的。它的體制機制不轉(zhuǎn)變，改革不到位，就會制約旗下二級及以下層級法人企業(yè)的改革，甚至集團整體改革。

集團公司的改革首先要明確，集團公司是集團的母公司，而不只是集團公司旗下法人企業(yè)的管理機構(gòu)。

2019年10月，為解決中央企業(yè)“總部機關(guān)化”問題，國資委召開專項整改工作視頻會議，要求各中央企業(yè)切實解決總部錯位越位、管得過多過細等問題，進一步調(diào)整機構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能，并把這項工作與進一步整治形式主義、官僚主義結(jié)合起來，切實解決會多、文多、檢查多的問題。

這也寓意著集團公司需改變作為旗下法人企業(yè)的管理機構(gòu)的傾向，應(yīng)該成為集團母公司。要做到這一點，并且實現(xiàn)深化國有企業(yè)混合所有制改革，對母公司產(chǎn)權(quán)制度做相應(yīng)改革就很有必要，而且已經(jīng)在實踐。

對于中央企業(yè)，國務(wù)院國資委已經(jīng)明確提出，其集團層面還沒有推進引入其他資本混合所有制改革的計劃。但集團層面如國藥集團、南航集團，已經(jīng)引入國有資本，實現(xiàn)由國有獨資到國有全資多元股權(quán)的轉(zhuǎn)變。這體現(xiàn)了國務(wù)院國資委對中央企業(yè)集團層面，既積極推進產(chǎn)權(quán)制度改革，又對混合所有制持非常謹慎的態(tài)度。

其中原因并不是操作上的問題。一些中央企業(yè)已經(jīng)實現(xiàn)集團整體上市，集團公司、股份公司合署辦公，實行“一塊牌子、兩套人馬”，集團公司只是一個控股股東。在這樣的中央企業(yè)，若取消集團公司，讓國務(wù)院國資委直接監(jiān)管上市公司，即能實現(xiàn)母公司的混合所有制。

然而，目前的國資監(jiān)管體制是同監(jiān)管國有獨資公司相匹配的。若集團公司實行混合所有制改革，國務(wù)院國資委直接面對的就是混合所有制母公司，它只能對混合所有制母公司的國有股權(quán)履行出資人職責(zé)。這時，國資監(jiān)管體制必須進行相應(yīng)改革，這種改革難度是比較大的，將會帶來很多的不確定性。

因此，中央企業(yè)集團層面混合所有制改革慎重行事，這是非常理性的選擇。

不同于中央企業(yè)，地方國有企業(yè)集團層面混合所有制改革已經(jīng)有實踐，而且取得了良好的效果。如煙臺萬華集團、鄭州煤機集團，它們的母公司都已是上市公司，母公司高管除個別成員，其他成員都持有不同數(shù)量的上市公司股權(quán)，實行職業(yè)經(jīng)理人制度，真正實現(xiàn)了高管“市場化選聘、契約化管理”。

無論是中央企業(yè)集團公司國有全資股權(quán)多元化改革，還是地方國有企業(yè)集團公司混合所有制改革，都在改進集團公司體制機制，提升集團整體治理水平和管理水平，進而提高集團的經(jīng)營效率和效益。這也是深化國有企業(yè)混合所有制改革的意義所在。當(dāng)然，這些改革一定會面臨一些問題，甚至有明顯的難度，但方向是正確的。

只要路對，就不怕路遠。堅持不懈，定會取得成效，達到目標。

（作者系國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會研究中心研究員）