管中央下調了今年GDP增速，但穩(wěn)投資的預期并未改變。政府工作報告提出要有序推進政府和社會資本合作，并適當降低基礎設施等項目資本金比例，這大大提升了社會的投資能力。

據悉，2017年92號文以后，PPP項目實際資本金比例從1%左右提高到了20%~30%，資本金相比之前增長了幾十倍，在地方財政“吃緊”的背景下，資本金的增加，使PPP進入了速凍期。

對此，中投咨詢政府與公共咨詢事業(yè)部咨詢總監(jiān)周偉在接受采訪時表示，此舉可以有效緩解嚴監(jiān)管下社會資本參與PPP項目的自有資金出資壓力，有望拓寬PPP項目的融資渠道，為穩(wěn)投資、穩(wěn)增長創(chuàng)造良好政策環(huán)境。

部分項目下調

“從政府工作報告內容看，今年地方政府從事基礎設施項目資本金會有所下調，但并非會降低所有項目的資本金，大部分項目應該還是按照原來的資本金出資比例操作。”3月15日，一位PPP從業(yè)人士預測。

該人士分析，從目前地方融資能力看，預計資本金采取適當降低的領域包括環(huán)保、水務、教育等主要依靠政府財政投資，且沒有社會收益的公益性項目，此舉也是降低地方政府的財政支出壓力。

記者了解到，2017年財政部印發(fā)了《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），被稱為史上最嚴的PPP法規(guī)，其中重要一條內容就是加強對資本金的管理。

按照要求，政府和社會資本雙方均應嚴格執(zhí)行國家關于固定資產投資項目資本金管理的有關規(guī)定，按時足額繳納項目資本金，不得以債務性資金充當資本金，防止因資本金“空心化”，導致社會資本長期運營責任的“虛化”，加劇重建設、輕運營現象。

對此，上述人士分析，92號文中的新政策、新法規(guī)并不多，其重點是加強了監(jiān)管和執(zhí)行。“比如，關于項目資本金的規(guī)定，其實以前的政策中也有明確規(guī)定，問題是在以前監(jiān)管寬松的環(huán)境下實際項目資本金占項目總投資的比例不足1%，銀行對此是知道的并實質接受了，也一直為PPP項目提供貸款。”

不過這種情況在92號文出臺后發(fā)生了變化。

“92號文要求加強對PPP項目的監(jiān)管，并要求項目資本金比例20%~30%必須到位，這對社會資本尤其是民營資本來說，它是沒有能力提供如此規(guī)模的資本金的。同時銀行嚴格執(zhí)行貸款條件后，也會停止不符合資本金要求的項目貸款，導致部分PPP項目發(fā)生資金鏈斷裂的情況。”上述人士告訴記者。

在實際操作中，我們可以看看資本金增加對社會資本來說，需要付出的成本有多大？

舉例而言，按照當前PPP約6萬億元的投資規(guī)模計算，如果資本金從最初的1%提高到20%~30%，那么每年將會額外多支出1200億元，假如每個項目平均期限是20年，粗略計算就要額外多付2.4萬億元。

對于上述現象，北京大岳咨詢有限公司董事長金永祥在接受采訪時表示，從2014年到2017年PPP經歷了四年的高速發(fā)展。2017年底財政部出臺了92號文，國資委出臺了192號文等政策，使PPP發(fā)展進入了冷凍期。2018年PPP政策深度調整后，地方政府、社會資本方、金融機構和PPP其他相關方都付出了極大代價，PPP的效果大打折扣。

在金永祥看來，資本金制度出臺后的多年里并沒有得到嚴格執(zhí)行，絕大多數項目資本金都沒有到位。“此外，以往的資本金制度只對項目建設期有約束，不對運營期有約束，但PPP項目包括運營，所以受資本金制度的約束比其他項目都大得多，受到的傷害也最大。未來如果要調整資本金出資比例，可以綜合考慮各方因素。”

從事PPP咨詢業(yè)務20多年的金永祥認為，目前應該降低資本金的項目領域和上述人士預測相似。“除了降低資本金，還應該盡量多發(fā)行PPP專項債，過去五年的實踐經驗證明，PPP是提高效率的有效投資方式。”金永祥說。

按照政府工作報告要求，今年擬安排地方政府專項債券2.15萬億元，合理擴大專項債券使用范圍，未來隨著專項債規(guī)模的擴大，地方政府的融資問題也或將得到緩解。

政府穩(wěn)投資需求

如果資本金下調，對于地方政府的投資能力也是一個利好。

兩會期間，國家發(fā)改委主任何立峰在答記者問時表示，中國投資未來的重點在精準投資，中國不必要也沒有可能去搞“大水漫灌”。向關鍵領域精準發(fā)力將是2019年的投資關鍵詞。

金永祥分析，降低資本金比例，是對現行政策的合理校正，將大大提升社會資本的投資能力，為穩(wěn)投資、穩(wěn)增長創(chuàng)造良好政策環(huán)境。

政府工作報告提出，今年完成鐵路投資8000億元、公路水運投資1.8萬億元，再開工一批重大水利工程。

作為國務院穩(wěn)投資的一項重大戰(zhàn)略部署，PPP模式備受關注。財政部日前印發(fā)了《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）。

財政部金融司有關負責人表示，規(guī)范有序推進PPP項目實施，能夠有效激發(fā)市場主體特別是民營資本活力，推動基礎設施補短板和公共服務提質增效。但實踐中，一些地方在對PPP的認識上存在差異，各參與方心存顧慮，PPP推進步伐明顯放緩。

據財政部PPP中心數據統(tǒng)計，截至2019年1月，PPP項目管理庫項目落地率55.1%，開工率47.4%，這意味著超半數的項目進入執(zhí)行階段。

為了規(guī)范PPP項目資本金，《實施意見》強調不得出現“以債務性資金充當項目資本金，虛假出資或出資不實的”，同時鼓勵“引導保險資金、中國PPP基金加大項目股權投資力度，拓寬項目資本金來源”。

周偉分析，《實施意見》明確要求規(guī)范管理PPP項目資本金和其他資金融資，也就是說只有“規(guī)范”才能從本質解決“融資難”的問題。

據統(tǒng)計，目前全國2519個已實施PPP項目的行政區(qū)（包括省、市、縣三級）中，已有1144個行政區(qū)的PPP項目財政支出責任占比超過5%。

上述財政部金融司相關人士表示，限制這些地區(qū)新上政府付費項目，不僅有助于督促該地區(qū)統(tǒng)籌做好項目開發(fā)計劃和中長期財政規(guī)劃，防止中長期財政支出壓力過快增長，而且有助于發(fā)揮社會資本的專業(yè)優(yōu)勢，充分挖掘PPP項目的潛在市場價值，提高市場化運營水平。

依據全國PPP綜合信息平臺數據，截止至2019年1月，PPP管理庫全部項目未來30年（2019年至2048年）的財政支出責任共計16.2萬億元，其中，一般公共預算支出責任12.7萬億元、政府性基金支出責任3.5萬億元。

對此，《實施意見》還指出當前融資過程中出現的“合同生效以入庫為條件、商業(yè)銀行貸款以入庫為條件”等現象。值得注意的是，當“入庫”的“去背書化”遇到了此前政策規(guī)定“項目不入庫不得安排列入預算”的條款，社會資本和金融機構具體如何轉變還期待市場的檢驗。（來源：中國經營報）